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3月22日，国家能源局煤炭司司长方君实在《煤炭工业发展“十二五”规划》新闻发布会上明确表示：“煤炭资源税改革的方向是由从量计征改为从价计征，但是由于煤炭资源税改革比较复杂，例如煤炭价格就比较多，有坑口价、平仓价等，最终的改革方案还在设计中。”
这一表述意味着煤炭资源税改已如箭在弦，择机而发！目前改革的方向已定，只是路径和内容有待商讨！
日益临近的煤炭资源税改革究竟给我国的税收体制改革和经济增长方式及相关经济体带来怎样的变化？
煤炭资源税改由来已久
2004年7月财政部、国家税务总局宣布，自2004年1月1日起，将延安、榆林两市境内地方煤炭企业及成阳彬长、旬东矿区煤炭企业资源税单位税额调整为每吨2.3元。此前已宣布自2004年1月1日起将神华集团神东煤炭公司煤炭资源税税额由1.5元/吨调整为2.3元/吨。该局随后又宣布将兖州煤业(18.38,-0.21,-1.13%)股份有限公司的煤炭资源税自2004年1月1日起从每吨1.2元上调至2.4元。
2004年12月13日国税总局再次宣布，自2004年7月1日起上调山西省煤炭资源税至每吨人民币3.2元，上调青海省和内蒙古自治区煤炭资源税税额至每吨人民币2.3元。
2005年财政部、国税总局决定自2005年5月1日起对河南、安徽、宁夏、重庆、贵州、云南、福建、山东的煤炭资源税额标准进行调整。其中重庆、贵州、福建的煤炭资源税统一提高至2.5元/吨，云南除曲靖富源县提高至3元/吨外其他提高到2.5元/吨，安徽、宁夏、山东分别提高至每吨2元、2.3元和3.6元，河南除焦作矿务局、鹤壁、义马提高到每吨3元、3元和2.5元外，其他煤矿统一提高到4元。
2006年1月1日起，将湖北、广东和湖南省以及内蒙古自治区4省区的煤炭资源税适用税额分别提高至每吨人民币3元、3.6元、2.5元和3.2元。
自4月1日起，陕西、江苏、江西和黑龙江4个省的煤炭资源税上调。国家税务总局发布公告称，陕西省煤炭资源税适用税额标准统一提高至每吨人民币3.2元；江苏省提高至2.5元；江西省提高至2.5元；黑龙江省提高至2.3元。
自7月1日起上调甘肃省的煤炭资源税至每吨人民币3元。
自9月1日起，将辽宁省煤炭资源税适用税额标准统一提高至每吨人民币2.8元，将河北省煤炭资源税税额标准统一提高至每吨人民币3元，将吉林省税额标准统一提高至每吨2.5元，将四川省税额标准统一提高至每吨2.5元。
自2007年2月将焦煤的资源税适用税额标准确定为每吨8元。
从2009年3月1日起，新疆煤炭（不含焦煤）资源税适用税额从每吨0.3元至0.5元提高到每吨3元。
事实上，资源税改革从2007年开始在相关文件中就被表述为择机推出，但是由于改革涉及到物价、企业税负、经济增长等多方面的问题，一直都在酝酿中。在2010年的西部大开发工作会议上，国务院总理温家宝就明确表示，将对西部地区的煤炭、原油、天然气等资源税，由目前的“从量征收”改为“从价征收”。但后来出台的资源税改革细则中，只有石油、天然气改革实行了从价计征，煤炭资源税改革并没有实施。
全国政协人口资源环境委员会主任、国家人口和计划生育委员会原主任、党组成员张维庆建言，国家应实行适应资源型经济转型的财税政策。应着力在资源型地区先行试点煤炭资源税改革，实行从价定率征收。
3月下旬召开的《煤炭工业发展“十二五”规划》新闻发布会上，国家能源局煤炭司官员明确表示，“十二五”期间国家将推进煤炭资源税改革。
资源税实质上是为了保护和促进国有自然资源的合理开发与利用，适当调节资源级差收入而征收的一种税收。目前，资源税征税范围包括石油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色非金属矿原矿、有色金属矿原矿以及盐等，计征方式主要是从量计征。
已经有18年历史的从量计征办法广受诟病。从量计征的资源税收模式本意是反映企业对资源的使用量，即开采资源多的企业多缴税，开采多少资源，缴纳多少税，从而激励企业提高资源开采效率。但这一税制征收安排最大的局限在于没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，也不能反映资源价格的变动。从量计征改为从价计征，可以解决这些问题。因为从价计征有利于税收与资源市场价格直接挂钩，有助于通过税收调节产品利润和产品结构，影响价格水平，最终调节产业结构。
地方利好煤企担忧
2月份，国家能源局、财政部税政司、中国煤炭工业协会等相关部门刚完成一份关于加快推进煤炭资源税改革的调研报告。未来将会选出一个或几个省市试点，然后推行到全国。
由“从量计征”向“从价计征”改革正是煤炭资源税改革的要义。由于资源税是地方税种，改为从价计征后，带来地方收入增加的同时，可以有效缓解目前地方财政普遍紧张的情况。这也是多省区着力推进资源税改革的动力所在。
在今年全国“两会”上，内蒙古和新疆先后向国务院报送了关于进行煤炭资源税改革试点的请示；此前新疆的资源税改试点工作，给人最直观的感受是，资源税有利于提高当地政府的财政收入，为当地经济建设提供了有力的支持。2010年新疆地区的资源税收入高达19.1亿元，同比猛增232.2%.2011年，内蒙古煤炭资源税收收入实现29.5亿元，仅占同期内蒙古地方财政总收入的1.3％。经测算，如果煤炭资源税实行从价定率改革执行5％的税率，2012年将带动内蒙古税收收入净增约80亿元。而早在2010年，山西省人民政府就向国务院呈报了《关于先行试点煤炭资源税从价计征政策的请示》，建议今年在山西省先行试点煤炭资源税改革，实行从价定率征收。山西省“十二五”规划提出，十二五期间将要加快财税体制改革，积极推进煤炭行业资源税从价征收试点工作。山西省一官员表示，煤炭资源税从价计征的话，可为山西带来近200亿元的税金。
据《煤炭工业发展“十二五”规划》显示，“十二五”期间年新开工建设规模为7.4亿吨，2015年煤炭产量控制在39亿吨左右。假设煤炭资源税率定为5%，按环渤海动力煤海运煤炭网本期价格775元/吨作粗略估算，2015年全国煤炭资源税涉及金额约为1500亿元，年均增长约300亿元。
然而，煤炭企业普遍反映推行资源税从价计征后税负加大，希望出台与之配套的政策，取消一些涉煤基金和行政性收费、统筹税费关系。
知名财经评论员叶檀(微博)认为：从价计征主要是会影响工业企业的原材料的成本。煤炭和石油都是基础的原材料,由于现在煤炭价格比较高,像火电这些行业已经出现大面积的亏损,如果煤炭跟成品油一样价格上涨,因为不可能自己来承担税收的成本,它肯定要转嫁到企业或者是消费者头上,那么转嫁了之后企业的成本肯定还要上升,现在企业也处于一个比较艰难的情况。
对此，专家表示，煤炭资源税的推出要考虑到对煤炭行业，下游企业以及实体经济的影响，要统筹兼顾，资源税增收的部分要切实用在修复当地生态、提高资源大省经济和民生上。
煤炭资源税改何以趋利避害？
3月22日发布的煤炭工业“十二五”规划提出，“按照清费立税的原则，积极推进煤炭税费综合改革。
有资料显示，煤炭企业被征收的各项费用多达十几种，综合税率高达11%，远高过下游电力行业的4.95%和建材行业的4.98%。应该说，名目繁多、数量庞大税费的产生，有其特定的、历史的原因，各种收费也曾发挥过积极的作用。然而，这些税费没有经过统一科学的设计，缺少全盘考虑，往往不规范、不透明。为了维持缴纳各项杂费后的利润水平，一些资源利用率考核不严的煤矿企业完全可能在资源开采中“吃肥丢瘦”，这是与资源税改革的初衷背道而驰的。
因此，业内专家建议：其一，推出煤炭资源税改革，必须清理、合并名目繁多的各种税费，减轻煤炭企业的税费负担。
其二，各地的煤炭资源税计征方式和税率确定，需要根据具体情况因地制宜，不搞一刀切。比如计征方式，从价计征和从量计征各有优缺点。可以考虑将体现资源的稀缺性与合理地反映资源矿产品位、收入级差有机结合起来；也可以为减少改革阻力，对市场价格变化不大的资源产品实行从量定额计征，而对价格上涨较快的采用从价定率计征。此外，南方煤矿和北方煤矿资源的赋存条件相差太大，这使效率和成本差距甚大，征收税率也应当有很大区别。可以考虑按资源品种设计税率：越是紧缺的资源，其税率越高；越是外部性强的资源，即开发使用过程中导致公共风险越大的资源品种，其税率也越高。
其三，煤炭资源税改革与其他公共政策改革统筹配套协调推进。一是资源税改革和资源性产品价格改革协同推进，继续改革煤炭价格形成机制，减少政府行政干预，实现能源价格的市场化，使资源税收到预期效果。二是资源税政策的制定应注意有关税种之间的协调搭配，形成分工明确、调节有度、效果显著的资源税制体系。三是煤炭资源税改革与财政改革等配套进行，减少煤炭资源税征收和使用的不透明，避免使用不当抵消资源税改革的效果。一些地方将征收的煤炭价格调节基金，用于补贴员工收入远高于煤炭企业的电力企业，如此“抽瘦补肥”的滥用，就让煤矿工人很难理解了。
也有专家建议：1.设立权利金。我国应该取消资源税及资源补偿费，而采取国际上比较通行的权利金制度来体现国家对矿产资源的所有权。最好的办法是以储量征税，并将赋税与资源回采率挂钩，实行分级征收。资源回采率越低，税率越高。如果能够使我国资源回采率从平均水平的30%左右提高至国际一般水平的75%，以全国2006年煤炭总产量约23.8亿吨计算，可以避免浪费52.4亿吨煤，以全国2006年原中央财政煤炭企业商品煤平均售价301.55元计算，相当于节约15801.22亿元。提高税率至国际上的平均水平为8%一10%，同时采取浮动税率，并和资源价格绑定，可以避免因价格疯涨而使国家利益蒙受损失。
2.降低增值税。我国目前把煤炭业看作一般的产业，征收税率为13%的增值税。无法体现煤炭作为耗竭性资源的本质，也使煤炭行业实际税负高于一般加工和制造业。国外矿业发达国家如美国、澳大利亚都没有将增值税作为煤炭征税的主要手段。因此，应该将增值税作为权利金的补充，在征收权利金的基础上。视具体情况确定增值税税率使得煤炭行业税负达到国内一般行业水平。并且加大对高新技术设备等的抵扣。以鼓励煤炭企业更新技术。降低对资源的浪费。
3.设立资源暴利税。借鉴某些矿业发达国家的做法。设立资源暴利税。将资源价格大幅上升而产生的大部分超额收益纳为国有。实际操作上以销量为基数乘以具体税额，税额的设定应主要参照资源的市场价格，适当参照国内其他行业的平均利润水平。资源暴利税标准应每过几年重新核准一次，但是除非价格发生重大变化，应确保该标准的稳定性，不断变化的制度会给投资者不好的印象。
4.完善税收优惠政策。总的指导思想为前期优惠、鼓励技术革新、鼓励寻找替代能源、鼓励产业集中。在前期勘查及开发阶段应适当鼓励，对勘查和开发支出的税收实行优惠处理（加速折旧、扣减、资本化、当期摊销等）；对可以提高生产技术的设备引进等也实行上述优惠以鼓励技术革新；实行耗竭补贴，在每个纳税年度中从净利润中扣除一部分给衰老煤矿，用于寻找新矿体，减轻煤炭结构调整和衰老矿区转产的负担；采取措施整顿行业，提高产业集中度，通过税收减免等措施扶持那些表现优秀的大型企业。
5.设立环境税。目前我国环境问题日益突出，征收环境税以实现可持续发展刻不容缓，应至少开征水资源税、森林草场资源税和土地资源税。还可开征空气污染等税目。计税依据应以实际生产、使用或排放量为基数，从量定额课税。税率总的原则应该从高，但不宜太复杂，对不同地区、不同企业采取差别税率。为了鼓励保护环境，可以每年从环境税中返回部分给表现突出的企业。
6.理顺地方与中央关系。体现国家对矿产资源所有权的权利金、红利及资源暴利税。应归中央所有，统一划入财政收入，再对各个相关部门进行分配；体现采矿外部成本的环境税则应归地方，并将各地权利金按一定比例再返回给地方以调动地方政府积极性。地方政府需要有效监督各矿山的计税额度即资源储量，并和国家部门一起制定税额标准。同时赋予地方政府一定权力，在一定范围内上下浮动税率。
(关键词:煤炭 税改 从量计征 改革 从价计征)
