2011年，欧盟打破了一项禁忌，同时创造了一个新的开端。

11月初，面对声称要进行全民公投决定财政政策走向的希腊，德、法首脑放出狠话：要不严格执行欧盟定下的财政减赤目标，要不退出欧元区。这是欧元区首次越过“只有进，没有出”的政治红线。

临近年尾，又是在德国和法国的倡议下，欧盟开始了财政联盟的建设。这是自1991年12月奠定欧洲货币同盟基础的《马斯特里赫特条约》正式生效20年后，首次对条约进行修改。

这两件标志性事件指向欧元区一条新的路线：落后于大部队的单个国家或许将被甩掉，而剩余的国家将建立一个一体化更加坚实的欧元区。

“由于各国在经济上的相互依存，欧元区的破裂是不可想象的；但单个国家，例如希腊，退出欧元区是可能的。”德国杜伊斯堡-埃森大学历史学教授维尔弗里德•洛特（WilfriedLoth）称。

其余在“财政联盟”号召下的欧洲国家，开始朝向一体化程度更高的方向发展。

但2011年只是一个开端，在欧盟未来的发展道路上仍留有诸多讨论空间，其中主权国家权力和欧盟机构之间的关系仍然是未解难题。

2011年发生在欧元区各国的紧缩潮，尤其对接受救助的希腊、爱尔兰和葡萄牙来说，皆是欧盟委员会在高压这些国家采取节俭措施。受到直接冲击和痛苦的欧洲民众强烈质疑，一个未经选举产生的机构何以左右我们的政策？民主赤字再次成为焦点。

在发展历史上，欧盟历来都有两个方向：最终走向欧洲合众国抑或是欧洲各国组成的联盟。2011年由于民众对欧盟机构的失信，建立一个强大的超国家机构，走向欧洲合众国的夙愿成为更加遥不可及的目标。

财政联盟创造小欧洲？

在市场压力的不断推动下，2011年是欧洲共同货币联盟建立过往20多年历史上，成员国首脑聚集最为频繁的一年。一次又一次的小修小补无法满足市场的胃口，终于在年底触动根基。

各国应将财政赤字维持在GDP的3％以下，并将公共债务保持在GDP的60％以下，即所谓的《稳定与增长公约》是欧元区为保持财政健康，设定的最核心准则。

按照设计，越过这条红线的国家将要接受包括罚款在内的惩罚。但规则运行11年来，从未有国家因此而受罚。2003年，德国与法国的财政赤字连续2年突破上限，德国要求软化自己一手推动的规则，辩解称应更顾及经济增长。在游说和威胁下，欧元区两个最大的经济体逃脱惩罚，在公约生效仅2年就齐齐打破限制。

2011年，在应对危机别无他法的绝境下，法德两国再次联手，希望打破不可靠的“人治”，建立财政联盟，核心就是建立“法治”，加强规则的执行力度。以往必须要绝对多数成员国赞同才能启动惩罚，而现在除非绝对多数成员国反对，否则惩罚将自动生效。

此外，财政联盟还要求各国将财政平衡写入宪法，并加强经济政策的协调。

财政一体化程度不足是欧元区自诞生以来的固有缺陷。成员国使用同一种货币，执行相同的货币政策，但却执行迥然不同的财政政策。一个国家在债务吃紧时，可以通过加印钞票来应对资金不足，但欧元区成员国却相当于借贷外币，本国对债务没有任何保护手段。

这个天生不足在经济繁荣时一度被忽视。但自从2008年全球金融危机以来，人人自危的市场嗅到了欧元区的问题，并被无限放大。

“欧盟最近建立财政联盟的行动，确实加强了欧元区内部的纪律协调和执行，修正了一些固有问题”，欧洲对外关系委员会高级研究员托马斯•克劳（ThomasKlau）表示。

但正如他所强调，在这轮危机中，是欧元区国家向一体化迈进一步，但非欧元区国家被落在后面。在以往本应27个成员国领导人共处一室的场合下，2011年却多次出现17国聚首紧急救火，以英国为首的非欧元区国家瑞典、匈牙利和捷克等国在会场外单独聚首的场景。“欧盟两极化”之说由此而来。

“欧盟合众国”越发遥远

然而，即使在统一得到推进的欧元区内部，也仍存在种种问题。谁来担当最后的裁判，对违规国家发出罚单，是其中最大的争议。

财政联盟的共同推动者德国与法国，对此存在根本的差异。德国认为应该加强欧盟委员会等现有欧盟机构的权力，由这些机构进行监督执行更严格的财政纪律，例如财政数据超标后启动自动惩罚机制，欧洲司法法庭有权利否决一成员国过度的预算开支计划；法国则认为最后的否决权应掌握在各国首脑手中，而非由一个非民主选举出来的机构决定。

两国在此操作细节上的迥异态度，其实来源于他们对欧盟未来蓝图的不同设计。从推动欧洲一体化开始，德国的愿景是建立一个强大的、超国家主权的共同体机构，使其具有自动执行能力，维护法治；而法国则坚持应由各国政府做出最后的决定。

二战后的德国，希望能够凭借建立一个“欧洲合众国”来缓解本国孤立、不利的政治局面；而法国希望的则只是一个“欧洲国家的联盟”。

但当下的默克尔与当时力推“欧洲合众国”的总理科尔不同。默克尔在战后长大，与当下德国而立的一代一样，都以更加实用主义的眼光看待欧盟，重在考虑经济利益，而不再像上一代领导人一样，相信由于德国在二战时犯下的罪行，德国需要在欧洲承担更多的义务和责任。

于是，德国逐渐与法国最初的设想相汇合。“回想过去一年的发展，会发现都是由成员国推动危机的处理，而非欧盟委员会推动，”英国皇家国际事务研究所研究员理查德•惠特曼（RichardG.Whitman）表示：“而且财政同盟以一个政府间协议的形式出现，也是这个趋势的表现。”

在此轮危机期间，欧盟委员会不但没有被政治家们赋予更多的权利，还遭到了更强烈的民众反弹。“民主赤字”一直是欧盟一体化建设中的一个薄弱环节，即欧盟机构并非由民意选举而来，但却左右着欧盟的政策走向。

在过去两年的危机中，民主赤字带来的信任危机越发严重。面对国债市场的压力，欧洲国家采取的应对路径是勒紧裤腰带，通过裁减公共部门员工数量和工资、增税等财政缩减措施降低政府赤字。布鲁塞尔往往是发号施令者，要求这些国家实施这些措施。

“如果说，以往欧洲民众只是谈论民主赤字，那么现在他们是切实感受到了这带来的痛苦”，理查德•惠特曼称。

因此，欧盟今后很有可能走上一条“中间路线”。维尔弗里德•洛特将其称为“温和的超国家路线”。他解释，是要将欧盟委员会建立成一个超主权的工具，由各国政府组成的欧盟理事会仍是最终决策者，但欧盟委员会可以被赋予更多的政策能力空间。

传统三强力量瓦解

欧洲财政联盟的建立，本计划通过27个国家参与修改《里斯本条约》实现，但却因英国的反对，而只能改为约束力较低的政府间协议。12月9日的峰会由此被誉为是英国和欧盟的“离婚”。

然而，这对“夫妻”的破裂早在欧元区发生债务危机之时就已经开始。在过去一年的欧元区保卫战中，重大决定全部由法国总统萨科齐和德国总理默克尔共同提出，两人由此获名“默克齐”。

虽然英国一直刻意与欧洲大陆保持距离，但作为欧盟第三大经济体，英国与法德一直保持着三强平衡和制约的力量格局。但在欧元区债务危机的过程中，始终由法德掌握方向盘，游离在欧元区之外的英国担心在欧盟事务中被边缘化，因此在修约过程中就此一搏。

“但英国已经被边缘化了”，理查德•惠特曼表示，此前法国担心处在德国力量的阴影下，倾向于与英国形成联盟；但当下英国首相卡梅伦所在的保守党是历史上对欧盟最为敌对的政党，不愿使用任何政治投资来支持欧盟，法国也意识到英国不再可靠。

出乎英国意料的是，一向对于欧盟亦有所保留的国家，诸如丹麦或瑞典，都一致同意参与修约。“各国都在重新计算力量对比和各自的利益；欧盟未来一体化的走向，将取决于现在的核心国家，和游离在其之外国家的关系将何去何从”，理查德•惠特曼表示。

不过，2011年虽出现了经济统一步调不同的趋势，但在欧盟历史上从来不乏在特定领域一体化步调差异的情况：旨在消除欧盟边界的申根协定也只有22个欧盟成员国参与。“因此，危机带来欧盟两极化的论调有些言过其实”，托马斯•克劳表示。