飞地经济，是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区，打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

当前，不独本期研究的宜昌一地，在全国乃至全世界，“飞地”正在成为一种日益普遍的现象，并因地因业制宜而形成不同的合作及运作形式。这种内涵了政府、园区、企业层面的多边合作模式，在使地方政府和企业获得收益的同时，也增强了区域合作和产业投资的韧性与灵活度。

这不是计划经济模式下行政主导的所谓“资源、产业整合”，而是市场经济要素资源优化布局下的产业投资联姻。

我们看到更多的是一些行政层面参与的身影，这是由于飞地模式涉及地方财税、产业项目、GDP、外部性等地方核心利益，这些因素都需要“飞出地”和“飞入地”的双边协商，以及上一级政府部门的出面配合。有了共识，还需要谈实实在在的利益共享。但最终，则是为了促进市场要素的优化集聚，减少不必要的发展成本。

本刊将长期关注、比较各地“飞地经济”的各种运作模式和成败得失，以此为区域合作与发展作鉴。

库区山区县的发展困境

车行至兴山县境，便是郁郁葱葱的高山峡谷。这是一个典型的鄂西山区县。在赴兴山县城古夫镇的数十公里省道上，仅香溪河谷两畔还有些许平地，即便是这些仅有的平地，也都已被厂房和民居填补得严严实实。

在兴山县峡口镇，尚未涨水的河岸边沿，一行“175米蓄水位”的白色大字在碧绿山林的倒影中格外醒目，提示着这里正处于三峡大坝的上游。

“兴山是三峡库区少数几个需要县城整体搬迁的山区县之一。”兴山县经济商务局办公室主任王明盔介绍，按175米水位蓄水后，有62家工矿企业受淹，占全县工矿企业总数的 49%。

兴山地势随香溪河流域迂回展开，河边水电路较为便利，故工业企业多沿河而建。“按库区搬迁规划，仅3家有发展潜力的企业实施了重组搬迁；而剩下的 57家被淹没的工矿企业则被迫实行关闭破产。”王明盔说。

这些受淹企业当年产值占全县工业总产值的75%，占全县财政收入的80%，年利税占全县利税总额的 85%。“涉及到的人员、资产，则占全县工业行业的90%以上。”

尽管有国家库区的相关补助政策，但对于一个山区县而言，要建立自己的工业和稳定税源，实现可持续发展，谈何容易？

“一是土地资源限制。山区的土地结构特点，使兴山发展和引进工业企业很难找到连片的规模用地；二是交通运输不便。县城距离宜昌市153公里，境内公路蜿蜒曲折，企业原材料、产品进出必须付出高昂运输成本。”兴山县一位政府官员对记者说。

此外，库区蓄水对环境容量提出了更高要求，国家更加重视库区生态环境建设，限制性、禁止性环保政策频繁出台，发展和引进新的工业企业面临更大的环保压力，从而加大了招商引资的难度。

正是出于此般原因，在三峡工程动工之日起，宜昌市委、市政府便同兴山县委、县政府一道，为蓄水后的兴山县域经济发展谋划出路。

“异地招商”的早期尝试

1998年，国务院在涪陵召开全国对口支援三峡库区会议，一直苦于无地发展经济的兴山，其对口支援项目的落地难问题受到宜昌市委主要领导的重视。

在宜昌市的协调下，2000年，兴山县政府与宜昌开发区管委会正式签订了《关于兴山县宜昌工业园建设的合作合同书》，在宜昌开发区兴建兴山工业园300亩，从而形成对外招商引资、对口支援的对外异地开发窗口。

兴山县借此提出“三跳出”战略：即跳出自然资源约束，扩大资源配置空间；跳出传统产业约束，发展高新技术产业；跳出行政区域约束，异地发展工业经济。

“当时我们还没有‘飞地经济’这个词，而是叫做异地招商。”经历过整个协调过程的王明盔介绍，根据宜昌市、兴山县和开发区的协定，招商所实现的园区企业税收，合作三方按 4:4:2实行分成。

在宜昌市的大力支持下，兴山很快在宜昌开发区获得 300亩土地，建起“宜昌兴山工业园”。为了吸引全国知名企业和品牌入驻，县委书记、县长挂帅，实行一个项目一个工作专班，一个项目一套考核办法，所有引进项目一路“绿灯”。

椰风是宜昌兴山工业园引进的第一个工业项目，由兴山县峡口镇捆绑6家受淹工矿企业补偿资金 500万元与海南椰风共建。该项目于2000年12月建成试产。当时，其被称为“兴山县解放思想，调整结构，跨越发展的创举”。

而后引进的河南双汇颇为不易，为引进这一项目，时任县委书记七上河南，十下武汉。经过长达两年的努力，双汇集团终于入驻宜昌工业园，并成立宜昌双汇有限责任公司，实现年产值过10亿元，使其成为河南双汇集团最好的子公司之一。

兴发模式

“异地招商”让兴山县看到了广阔前景和巨大潜力，同时也提醒“飞出地”政府，在“异地招商”的同时，更需要为县域内企业的发展壮大寻找出路。

县域骨干企业兴发集团，经过近30年的发展，已由一个小型黄磷厂发展为上市公司。但无论是市场、人才，还是土地等资源，兴山县都无法再满足企业发展的需要。为实现规模扩张，企业急需找到新的发展战略支点和平台。

为应对三峡蓄水，兴发集团从平邑口搬到白沙河，新建了两座生产基地之后，兴山县就再没有土地供集团使用了。

“兴发当时面临的情况是，磷矿山在县内，但产品基本都不在本地销售，黄磷生产需要的焦炭等原材料则需要从外面运进来。企业在大山里的发展成本太高了，我们别无出路，只能向外发展。”兴发集团办公室副主任蔡亮告诉记者。

2004年，在宜昌市委、市政府和 亭区委、区政府的支持和帮助下，以兴发集团收购原宜昌中磷化工有限责任公司在 亭区的资产为契机，兴山县在宜昌开发区 亭工业园建立了宜昌精细化工园，一期工程占地达500亩。

有了域外飞地的支撑，兴发集团的产值和市场销量实现“井喷”， 2011年，借助域外飞地，兴发集团实现销售收入116亿。兴山县提出完成工业产值180亿的目标中，仅兴发一家就实现了170亿。

短短5年，兴发集团脱胎换骨，高速发展。目前，兴发已成为全国最大的精细磷产品和世界最大的六偏磷酸钠生产企业。2012年，兴发集团提出，要继续借助“飞地经济”的优势，实现2015年500亿的销售收入，进入中国企业 500强。

在企业发展壮大的同时，作为“飞出地”的兴山县也尝到了甜头。

“这几年通过支持全民创业、为中小企业减税等政策，基本上纳不到什么税收了。毫不夸张地说，目前我们县财政收入的 90%都来自兴发。”王明盔说。

2009年2月，兴发集团与宜都市人民政府达成投资协议，决定在宜都投资建设宜都兴发化工工业园，项目具体选址在宜都市枝城镇三板湖村，占地面积3000亩，投资50亿元以上，建设磷复合肥、精细化工产品、磷酸一铵等项目。

根据协议，兴发集团在宜都园区内独资或控股建设的项目（不包括宜都市招商引进企业在宜都兴发工业园与兴发集团合资建设的项目）所缴纳的增值税和企业所得税，由宜都市人民政府分给兴山县人民政府40%，每季度划分一次。其余税种全部为宜都市所有。

记者了解到，每个项目的税收分成时间从宜都市对兴发集团的 5年税收优惠政策期结束后开始执行，若遇国家税收政策等重大问题有调整变化，双方另行商议。

“在推行‘飞地经济’发展模式的过程中，‘飞入地’与‘飞出地’实现了互惠双赢。”蔡亮说，兴发集团得到更多资源、发展空间和先进的经营理念，通过这种借鸡生蛋的方式实现了企业自身的发展壮大，而‘飞入地’宜昌、宜都等地，也通过提供相关资源及优惠的政策带动了本地经济发展。

五峰民族工业园

从宜昌市 亭区兴发精细化工园驱车向东，驶过原 318国道的几道盘山路后，眼前出现一片尘土飞扬的工地。路侧一块硕大的标牌上有几个大字：五峰民族工业园欢迎你。

在五峰民族工业园管委会的会议室，记者在管委会副主任徐锦凤的指引下观看了园区规划图。该园区距离宜昌城区 35公里，距离枝江25公里，距离三峡国际机场 12公里，距离云池深水港4公里，焦柳铁路也相隔不远，而附近的紫云铁路货运站拟将铁路和水运连接起来。立体交通优势十分突出。

这个“占尽地利”的工业园，正是五峰土家族自治县的域外“飞地”。

“五峰是老少边穷地区，一无资金、二无土地、三无区位优势，穷在财政，弱在工业，根子是区位交通不好、运输成本高企。五峰最低海拔100多米，最高海拔2000多米，交通不便造成了高昂的运输成本，从而成为发展工业的严重瓶颈。要改变五峰贫困面貌，按老路子已不太可行。”五峰民族工业园招商局局长廖忠文说。

比兴山面临的问题更为棘手的是，五峰的工业生产是“两头在外”：市场在外，原材料也在外，因为五峰境内的矿产尚不具备规模开采价值。另外，五峰县是全国性生态限制开发区，森林覆盖率达81%，主要应发展旅游、生态农业等特色产业，而应限制办工业。

五峰县委书记陈华，曾任宜昌市招商局局长、兴山县县长，有过在兴山办“飞地”的经验，也对国内其他地区的“飞地经济”比较了解，很早就开始思考五峰的出路。他在广泛调查研究的基础上提出，县内搞生态、农业、旅游，解决农民收入问题，在县外发展工业，解决财政问题。

2010年，湖北省政府在五峰县开现场办公会的时候，表态支持五峰到沿江地区办“飞地”园区。

2011年1月7日，五峰和枝江签署了《合作共建五峰民族工业园》的协议，在枝江市白洋镇共建五峰民族工业园，园区毗邻宜昌高新区白洋工业园，可供工业开发的土地约 5平方公里，可入园企业80-100家，年实现产值500亿元以上，年提供税收20 亿元以上。

目前，该园区重点发展节能环保企业，禁止污染型工业企业落地。除了交通区位优势，园区还能享受一系列优惠政策。

至于税收分成，一般有4:4:2、5:3:2两种形式，五峰和枝江则是 7:3，宜昌市不参与分成。记者了解到，税收为属地管理，前三年的税收，按比例返给企业用于基础设施建设。

鉴于毗邻的宜昌高新区 亭工业园和白洋工业园重点以引进大项目为主，五峰民族工业园在招商引资上实行了差异化定位，以优先发展装备制造、生物医药、电子信息、新材料、新能源及环保产业为主，兼有综合服务功能。

“首席服务官”

对五峰县来说，走出去建设“飞地”是件大事。

2011年初，徐锦凤等20名来自各单位的工作人员离开五峰，来到枝江。2月14日成立园区管委会。直到现在，他们租老百姓的房子，食宿办公都在一起，空间非常狭小，再加上远离城区，下班后几乎没有娱乐活动。他们将开创“飞地经济”称之为“拓荒”之举。

记者了解到，截至目前，五峰民族工业园已成功签约 9个项目，动工建设2个，分别是三峡国际珠宝产业园和中益红旗线缆项目。其中，中益红旗线缆项目占地 26亩，总投资5000万元。在工地现场，记者看到，厂房、办公楼已基本完工，马上进入内部粉刷和机器安装阶段，7 月份就能竣工投产。

而备受重视的三峡国际珠宝产业园，于今年1月 9日签约，2月10日开始总体拆迁，4月11日动工建设，预计7月中旬完成。一期工程占地600亩，企业自建厂坪，年底前将完成1000人的工人培训。此园建成后，会成为湖北最大的珠宝产业园。

该项目引起五峰县高度重视。为确保企业顺利投资入驻，五峰县提供专班服务，县长亲自担任服务组长，并下设4个服务专班，每个专班的负责人均由县级领导担任。

除此外，园区还配备一名“首席服务官”，专门为该项目提供上下协调工作。由于五峰民族工业园在异地，牵涉到属地管理问题，园区还需要帮助企业协调枝江、宜昌、五峰之间的关系。

在用地指标紧张，宜昌周边的其他产业园都很难获得合适土地的情况下，作为贫困少数民族地区，湖北省对五峰县实施特殊帮扶政策。入驻五峰民族工业园后，该珠宝商不仅获得了可供发展的土地，还享受到了湖北省对五峰县的优惠政策，比如流动资金贴息贷款等。

而园区对企业的要求是，每亩的固定资产投资、税收分别不能低于 100万元和10万元。一位曾视察此地的省政府领导给园区提的期望是，建成后每年实现 500亿的产能，20亿的税收。

记者了解到，前期的园区设计、征地、水电等投入已累计达到近 1亿元。而五峰县去年的总收入也就 1亿多元，几乎是举全县之力在支持园区发展。

徐锦凤介绍，由于财力有限，园区建设采用了BT模式，先垫资修建，再分期还款。边建设基础设施，边引进企业。目前基建工作已完成一半。

对五峰而言，园区的兴建解决了区位瓶颈与土地瓶颈两大难题；而对于枝江而言，园区内项目的落地，能够加速第三产业的发展，增加当地就业和居民收入，由此延伸的服务业产生的营业税则完全留存枝江。

“要知道，营业税是主要地方税种。”徐锦凤提醒。不过，虽然建“飞地园区”是双赢的事，但需要磨合和探索的地方还有很多，比如审批属地管理的问题。

目前，所有项目的审批手续都属于枝江市管理，园区只能代办。另外园区项目投产后，工业产值等统计口到底如何归属？是归枝江还是五峰，或是按照三七比例计算？诸如这些细节问题，还有待于“飞地园区”合作双方的继续摸索。