“棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。”“鼓励企业发行‘债贷组合’专项债券用于棚户区改造项目建设。”国家发改委近日发布《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》(下称《通知》)，鼓励通过发行企业债推动棚户区改造。
对于发行企业债支持棚户区改造，中国人民大学经济学院副院长刘元春在接受中国经济时报采访时表示，由于企业债的发行具有市场化、透明化的特点，再通过“债贷组合”模式的推行，可以在缓解棚户区改造资金缺口的同时有效控制风险。
企业债可以缓解改造资金缺口
《通知》鼓励民营企业根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、参股、委托代建(BT)等多种方式参与棚户区改造项目建设，并申请发行企业债券。
刘元春表示，目前，棚户区改造项目在资金上的缺口较大，棚户区改造既是我国新型城镇化建设的一部分，同时也是惠民工程。近年来，随着经济发展，各城市的主城区改造和功能重新规划已经基本完成，剩下的都是一些棚户区所处地理位置升值潜力相对较弱的区域。所以，尽管推进棚户区改造对整体的社会发展、经济发展都很有利，但在短期内会面临资金缺乏等瓶颈性的问题，简单通过商业开发很难顺利推动棚户区改造工程的进行。因此，国务院才会通过政策推动棚改项目进行，并要求各级政府予以相应配合。
通过鼓励参与棚改企业发行债券，同时鼓励地方政府给予贴息是否能够有效缓解棚户区改造资金不足的问题。“这可以部分缓解棚户区改造中的资金不足的问题。”刘元春说，一些地理位置相对较差的地段由于改造所带来的土地、基础设施等城市价值增值在短期内难以覆盖前期的资金投入，这样通过传统模式来解决资金缺口就会存在一定问题。政府通过一定补贴，再加上企业债等一些金融工具的配合就可以在很大程度上缓解棚户区改造项目中面临的资金缺乏问题。
提高融资比例风险可控
《通知》还规定，棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。
通过增加企业债在总投资中的比例，无疑会提高棚户区改造项目的投资杠杆率。“企业融资上线可以达到70%，杠杆率就可以控制在两倍多的水平上，并不是特别高。”刘元春说，从总体看，通过鼓励发行企业债来推动棚户区改造项目，面临的金融风险并不是很大。棚户区改造所发行的企业债是一种形式比较特殊的企业债，由于中央政府鼓励地方政府对发债进行贴息，这实际上就有了政府担保的性质。
刘元春认为，棚户区改造项目的推行是否顺利取决于整个城市的发展和城市价值溢价的状况。改造项目需要大量的启动资金，但如果总体规划和开发能够科学合理，最终还会有一定的收益。《通知》规定棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金，使得棚户区改造项目中资本金的比例有所提高，但要将杠杆率控制在一定程度。棚户区改造面临的主要问题是由区域开发规划、城市综合(行情专区)发展情况和区位效应的不同所带来的。不同城市在棚户区改造中的土地价值溢价差别很大，而相同城市不同地段通过改造所带来的升值溢价差别也很大。
“债贷组合”有效控制风险
《通知》鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区改造项目建设。按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行(行情专区)为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业债务融资实施全程管理。
刘元春认为，这样一个全口径、以项目为核心、由银行来进行整体风险评估的模式是用相应的责任方来约束在棚户区改造中可能出现盲目扩张行为的。“债贷组合”就是由银行牵头来做债务管理、财务管理和风险评估。在目前地方政务债务高筑的情况下，如果不注重项目的资金来源、风险控制以及整体财务的科学管理，就可能会导致地方政府债务问题“雪上加霜”。由于企业债具有更加市场化、更加透明的运作方式，政府才会推动以企业债形式来支持棚户区改造项目。
另外，刘元春还强调，地方政府在整个棚户区改造过程中要注重整体规划。应该将棚户区改造作为一个社会工程来推进，而不是将该项目作为一个商业开发项目来对待。
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